“力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理體系”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部近日發(fā)布《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，以促進(jìn)城市地下空間科學(xué)合理開發(fā)利用為總體目標(biāo)，明確了“十三五”時期的主要任務(wù)和保障規(guī)劃實施的措施。

　　隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，城市用地尤其是核心區(qū)域的土地日益缺乏。地下空間可以作為城市地面空間的重要補充，然而大多數(shù)城市地下空間開發(fā)利用仍處于起步階段，城市地下空間開發(fā)利用面臨建設(shè)發(fā)展需求旺盛但系統(tǒng)性不足、有關(guān)立法和規(guī)劃制定相對滯后、現(xiàn)狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進(jìn)一步完善等挑戰(zhàn)。為此，《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》出臺。

　　《規(guī)劃》顯示，雖然我國部分城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)入迅速發(fā)展階段，但是大多數(shù)城市地下空間開發(fā)利用仍處于起步階段，城市地下空間開發(fā)利用面臨建設(shè)發(fā)展需求旺盛但系統(tǒng)性不足、有關(guān)立法和規(guī)劃制訂相對滯后、現(xiàn)狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進(jìn)一步完善等挑戰(zhàn)。

　　《規(guī)劃》提出的總體目標(biāo)是，科學(xué)和合理地推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發(fā)揮城市地下空間綜合效益，更好發(fā)揮地下資源潛力，形成平戰(zhàn)結(jié)合、相互連接、四通八達(dá)的城市地下空間。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理體系。

　　地下空間開發(fā)利用，規(guī)劃必須先行。國家行政學(xué)院中歐應(yīng)急管理學(xué)院教授佘廉認(rèn)為，大部分城市對地下空間開發(fā)利用基本現(xiàn)狀掌握不足，不少城市地下管線圖紙信息嚴(yán)重滯后。對此，《規(guī)劃》要求，要先規(guī)劃、后建設(shè)，科學(xué)編制城市地下空間規(guī)劃。

　　《規(guī)劃》提出了3個具體目標(biāo)。一是建立和完善城市地下空間規(guī)劃體系，推進(jìn)城市地下空間規(guī)劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中涉及地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容。二是開展地下空間普查，推進(jìn)城市地下空間綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀、規(guī)劃建設(shè)管理、檔案管理等的綜合管理系統(tǒng)，有效提升城市地下空間信息化管理能力。三是健全地下空間開發(fā)利用各項管理制度，完善有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定。

　　佘廉認(rèn)為，城市地下空間由于深埋地下，無論是工程建設(shè)過程中的工程質(zhì)量保證還是施工安全隱患排查，以及地下空間使用過程中的安全維護(hù)，難度都高于地上。因此，在完善城市地下空間開發(fā)利用的同時，應(yīng)更加注重地下空間的應(yīng)急管理體制機制建設(shè)，確保地下空間的施工安全和使用安全。

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　　2000公里地下綜合管廊建設(shè)任務(wù)

　　據(jù)住建部網(wǎng)站消息，6月17日住建部召開推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議，部長陳政高出席會議并部署相關(guān)工作，確保完成年初確定的2000公里地下綜合管廊建設(shè)任務(wù)。

　　2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進(jìn)行中央財政支持地下綜合管廊試點。

　　據(jù)統(tǒng)計，已有多個省份“十三五”時期的管廊建設(shè)規(guī)劃在200公里以上。各個城市的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模也長短不一，比如廣州市規(guī)劃建設(shè)72公里，而不少城市的先期規(guī)劃長度只有10公里左右。

　　“一些中小城市并沒有建設(shè)管廊的迫切需求，但也在跟風(fēng)，造成入廊的管線太少，反而浪費了地下空間。還有的城市只在部分路段建設(shè)管廊，形不成系統(tǒng)的管網(wǎng)?！苯K省一家省屬設(shè)計院的設(shè)計人員說。

　　陳政高在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議上就提出，要科學(xué)規(guī)劃，地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動，一定要科學(xué)論證、長遠(yuǎn)考慮。

　　5月26日，住建部和國家能源局聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網(wǎng)企業(yè)要積極配合城市人民政府推進(jìn)電力管線入廊。城市內(nèi)已建設(shè)管廊的區(qū)域，同一規(guī)劃路由的電力管線均應(yīng)在管廊內(nèi)敷設(shè)。

　　住建部和國家能源局為地方政府解決了一個大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位面對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對央企時，地方運營企業(yè)的議價能力很弱。

　　一名國家電網(wǎng)公司人士向記者確認(rèn)，電網(wǎng)建設(shè)的項目批準(zhǔn)要經(jīng)過省級電網(wǎng)公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準(zhǔn)。

　　今年2月1日，全國首部專門規(guī)范地下綜合管廊建設(shè)與管理的地方性法規(guī)——《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)地下綜合管廊管理條例》施行?！稐l例》規(guī)定，已建管廊區(qū)域內(nèi)的管線，除根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)無法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶的連接管線外，必須按照專項規(guī)劃要求進(jìn)入管廊。

　　《條例》還規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)進(jìn)入管廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予規(guī)劃許可，建設(shè)部門不予施工許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。

　　類似上述規(guī)定還出現(xiàn)在一些省份的推進(jìn)管廊建設(shè)的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發(fā)。

　　但武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國認(rèn)為，經(jīng)過地方人大審查通過的綜合管廊的專門規(guī)劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設(shè)屬于城市規(guī)劃范疇，可以在《城市規(guī)劃法》范疇內(nèi)解決入廊問題，無需單獨立法。

　　北京中建政研信息咨詢中心專家委員會委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱，應(yīng)該在物權(quán)法層面確立地下空間歸國家所有的法律關(guān)系，“其實轉(zhuǎn)讓地下空間使用權(quán)使所有權(quán)人獲益只是在推動管線強制入廊方面的一個策略，其真正意圖是要改變過去和現(xiàn)在一直沿用的地下空間‘無償劃撥’造成管線單位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位積極配合管線入廊?！彼沃竞陮懙?。