戶籍制度改革是中國改革進入深水區(qū)后，面對的難啃“硬骨頭”之一。按照中央的規(guī)劃安排，2020年前，將推動1億非戶籍人口在城市落戶。目前，國家發(fā)改委等部門正在制定相關(guān)方案。

　　同時，隨著《居住證暫行條例》的實施，今年，我國將全面落實居住證制度，預(yù)計將有2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過居住證制度實現(xiàn)市民化。

　　實施1億人城鎮(zhèn)落戶

　　國家發(fā)改委日前公布的《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提出，推動戶籍制度改革落地，建立健全“人地錢”掛鉤機制，制定實施1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶方案，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。

　　“這是我國首次提出上億規(guī)模人口城鎮(zhèn)落戶，‘十二五’時期提出常住人口城鎮(zhèn)化率的目標，此次提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標，實施難度更大?！眹野l(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇向《中國經(jīng)營報》記者表示。

　　我國“十二五”期間城鎮(zhèn)化推進速度很快。按照“十二五”發(fā)展規(guī)劃，計劃常住人口城鎮(zhèn)化率提高4個百分點。彼時國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率49.95%，而實際上2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到56.1%，超過預(yù)期目標。

　　實際上，早在2014年3月16日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》時就提出：到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。

　　2013年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。這意味著，我國城鎮(zhèn)化還有較大發(fā)展空間。

　　以2013年的數(shù)據(jù)計算，要實現(xiàn)45%的戶籍人口城鎮(zhèn)化目標，就意味著要提高9個百分點，約1億人口要在城鎮(zhèn)落戶。這一目標也寫進了 “十三五”規(guī)劃中。

　　面對此目標，國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林日前坦言：“這個任務(wù)非常艱巨?！?/p>

　　而在楊宜勇看來，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是人的城鎮(zhèn)化，應(yīng)是人的權(quán)利的城鎮(zhèn)化，是人的基本權(quán)利“屬地化”，包括人的經(jīng)濟、文化、社會、政治等4項權(quán)利，這4項權(quán)利是不能分開的。比如進城務(wù)工的農(nóng)民工，其選舉權(quán)與被選舉權(quán)在農(nóng)村，而不在城市。在城鎮(zhèn)落戶，就是對這四項權(quán)利的落實。

　　不過國家發(fā)改委也表示，“十三五”規(guī)劃綱要提出的45%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是個預(yù)期性的目標，不是約束性的目標，所以不存在強力去推進的問題。

　　全面落實居住證制度

　　但即便到2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，按照測算，仍有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是不能得到就業(yè)和居住所在地的戶口。這意味著，這2億人需要通過居住證制度實現(xiàn)市民化。

　　“他們的市民化也要往前走。這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度基本公共服務(wù)的全覆蓋。這些人擁有居住證，就應(yīng)該基于居住證享受這個地方的基本公共服務(wù)?！毙炝直硎尽?/p>

　　作為我國重要的制度設(shè)計，《居住證暫行條例》已經(jīng)于2016年1月1日正式實施，目前各地都在制定地方辦法。

　　與戶籍制度相比，徐林稱，居住證制度很重要的前提是不能像戶籍那樣設(shè)很多前提條件，這是要重點推動的工作。

　　事實上，建立居住證制度近些年受關(guān)注，其核心是其背后指向的公民享受公共服務(wù)的權(quán)利。

　　“一般來說持有一個地方的戶籍，那就和原來的戶籍人口享受完全一樣的公共服務(wù)待遇;對沒有戶籍的那部分人，持有居住證的人強調(diào)的只是基本公共服務(wù)全覆蓋，基本公共服務(wù)和公共服務(wù)之間還有一定的差距，在每個地方差距不太一樣，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小?！毙炝直硎?。

　　《居住證暫行條例》規(guī)定，居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。此外，還享受義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計劃生育服務(wù)、按照國家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件、換領(lǐng)及補領(lǐng)居民身份證、辦理生育服務(wù)登記和其他計劃生育證明材料等基本公共服務(wù)或便利。

　　“總的想法是，隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受的公共服務(wù)的水平與戶籍人口的水平差距就越小，這是一種制度上的安排。”徐林說。

　　按照制度設(shè)計，待居住證和戶籍制度之間沒有什么差別時，中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度。不過在專家看來，這個過程將會很漫長。

　　居住證制度是戶籍改革的重要內(nèi)容之一。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。同年7月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中要求各地“抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施”，建立居住證制度，對于500萬人口以上的特大城市,將改進現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。

　　截至目前，全國有28個省(市、自治區(qū))出臺了戶籍制度改革的具體方案。國家發(fā)改委表示，今年首要任務(wù)是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務(wù)院戶籍制度改革的做法和政策。

　　記者注意到，在各地的戶籍制度改革方案中，特大城市落戶還是有很高的門檻，幾乎所有出臺實施意見的省份都提出，要合理控制特大城市人口規(guī)模。

　　加快中小城市培育

　　為落實1億人落戶的目標，國家發(fā)改委還將建立健全“人地錢”掛鉤機制。

　　徐林稱，一個地方落戶的人多了，給它建設(shè)用地的額度就需要與落戶數(shù)量掛鉤。落戶人口越多，建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)該越大。同時，哪個地方農(nóng)民市民化工作推進得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務(wù)更好，財政轉(zhuǎn)移支付就對這個地方的規(guī)模更大。

　　目前我國約有6億人居住在農(nóng)村。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊認為，農(nóng)民工的市民化是一個長期的過程，但整個過程有多快，受很多條件的制約，比如公共服務(wù)的提供、財力狀況等。

　　“這不是簡單的給他發(fā)一個戶口本，說你是城市的市民了，是新市民了，這背后最重要的是一定要讓他能夠享受到跟城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)?！表n俊說。

　　《居住證暫行條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，將提供基本公共服務(wù)和便利所需費用納入財政預(yù)算。

　　據(jù)了解，目前財政部正在制定財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的相關(guān)政策。

　　楊宜勇認為，應(yīng)該通過政策明確中央、地方等各級財政承擔的比例，而不是全部靠中央財政轉(zhuǎn)移支付。

　　記者注意到，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正呈集中向大城市、特大城市流動的趨勢。國家發(fā)改委編寫并于日前發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，中國農(nóng)民工流向地市級以上的占70%以上，而流向小城鎮(zhèn)的不到10%。

　　徐林坦言，這是因為大城市、特大城市聚集資源、聚集要素的效率更高。

　　而這種流向趨勢與上世紀80年代我國城鎮(zhèn)化的說法即農(nóng)民工要流向中小城市，而不是大城市、特大城市是相矛盾的。

　　如何引導(dǎo)農(nóng)民工向中小城市移動?徐林表示，政府將通過公共資源的配置來盡力改變中小城市和大城市間的差距，特別是在公共服務(wù)方面的差距。

　　據(jù)了解，中國目前人口接近14億，但是真正成為“城市”的才有600多個，超過10萬人的鎮(zhèn)已經(jīng)有200多個。

　　“部分城市已經(jīng)出現(xiàn)了大城市病，比如霧霾、交通擁堵等，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是就近城鎮(zhèn)化?！睏钜擞抡f，應(yīng)該培育更多的城市以分解人口，避免人口往大城市集中。

　　而這也是我國推進新型城鎮(zhèn)化的方向之一，即將加快中小城市的培育和特色鎮(zhèn)的發(fā)展。

　　“需要在制度上為這些鎮(zhèn)成為新的中小城市提供支撐，增加中小城市的吸引力，改善公共資源的配置方向，讓更多產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)者到中小城市去，從而吸納更多人口，成為我國下一步推進城鎮(zhèn)化的一個重要路徑?！毙炝直硎?。

　　目前，頂層設(shè)計也在籌劃加快出臺設(shè)市標準，推動具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設(shè)置為城市。

　　據(jù)了解，為做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，今年國家發(fā)改委將在拓寬落戶通道，特別是督促外來人口聚集地區(qū)實施更加積極、寬松的戶口遷移政策上下功夫。

　　“現(xiàn)在我們了解到很多城市只放開對本地人的落戶政策，比如廣東對本省的農(nóng)民工進城落戶條件放得更寬，但是對其他外地人，放得就不那么寬。”徐林表示，上述情況普遍存在?！霸趹艏丝诼鋺舴矫娌粦?yīng)該有本地人和外地人的歧視?！?/p>

　　楊宜勇認為，土地、公共服務(wù)資源等在本省內(nèi)比較好調(diào)劑，而外省農(nóng)民工的“大落戶”調(diào)劑的難度更大，因為過去財政轉(zhuǎn)移支付的水平是按照戶籍人口來計算的。因此，對農(nóng)民工落戶后新增的增量，政府要及時調(diào)整，加強制度設(shè)計。